Висновок групи "Культура" РПР щодо проекту Закону України "Про охорону і збереження нерухомої культурної спадщини"

28 січня 2016 23:49 |



Представлений на сайті Міністерства культури України для громадського обговорення проект Закону України «Про охорону і збереження нерухомої культурної спадщини» (далі – Проект) покликаний комплексно врегулювати доволі широку сферу суспільних відносин і відповідну царину державної політики. Цим актом передбачається насамперед замінити чинний Закон України «Про охорону культурної спадщини» та внести зміни до низки інших законодавчих актів.


Проект містить деякі прогресивні зміни у частині реформування системи державного обліку пам’яток, деталізації відповідальності за спричинення шкоди культурній спадщині, удосконалення процедур виявлення пам’яток і забезпечення їх збереження, але технічне втілення відповідних ідей в тексті Проекту зводить нанівець можливість поліпшення існуючої непростої ситуації. У цьому висновку ми зупинимося на найпроблемніших, на нашу думку, аспектах Проекту.

 

1. Зауваження щодо предмета законопроекту

Системні зміни до пам’яткоохоронного законодавства є назрілими вже давно. Міністерство культури України впродовж останніх років демонструвало ряд законопроектів з цього приводу, але жоден з них не був прийнятий. Особливість нинішнього Проекту вбачається вже з його назви. Передусім він присвячений лише нерухомій культурній спадщині, а не культурній спадщині загалом як чинний закон і попередні міністерські проекти.

Натомість деякі питання охорони як рухомих, так і нерухомих речей потребують саме загального регулювання. Так, наприклад, цілком справедливо намагаючись встановити положення стосовно випадкового виявлення об’єктів культурної спадщини, якого дійсно вкрай потребує чинне законодавство, розробники Проекту вже заздалегідь не мають змоги зробити цю норму комплексною, щоб вона стосувалася виявлення не лише нерухомих об’єктів, а й усіх інших знахідок, що мають належність до культурної спадщини.

Намір розробників обмежитись лише нерухомою культурною спадщиною можна пояснити тим, що й чинний Закон України «Про охорону культурної спадщини» під об’єктами культурної спадщини насамперед розуміє саме нерухомі об’єкти. Крім того, більшість питань охорони рухомої культурної спадщини врегульовано низкою законів у архівній, бібліотечній, музейній галузі тощо, що позначається й на відповідній спеціалізації державного управління. Разом з тим стосовно нерухомої культурної спадщини так само існують спеціальні закони в царині архітектури, містобудування та археології, з якими Проект також намагається не перетинатися.

У Проекті, зокрема, з огляду на наявність спеціального Закону України «Про охорону археологічної спадщини» майже немає спеціальних норм стосовно археології. Йдеться, передусім, про питання права власності на пам’ятки археології, статус охоронюваних археологічних територій, набуття права на провадження археологічних досліджень тощо. Відповідні норми з різних причин наразі закріплені лише у Законі України «Про охорону культурної спадщини». Було би логічним помістити їх у Закон України «Про охорону археологічної спадщини», але ніяких пропозицій змін до цього акта Проект не містить, що у світлі скасування проектом Закону України «Про охорону культурної спадщини» неминуче створить істотні прогалини в археологічному праві.

Зведення предмета Проекту лише до нерухомої культурної спадщини й уведення терміна «об’єкт нерухомої культурної спадщини» штучно загострює питання юридичного розмежування рухомої і нерухомої культурної спадщини. Водночас системного вирішення цієї проблеми не пропонується. Повисає у повітрі й питання нематеріальної культурної спадщини. Досвід інших країн свідчить, що питання розмежування рухомих і нерухомих пам’яток зовсім не є простим. В тих країнах, де таке розмежування пов’язане з різними способами набуття права власності на речі, часто одна й та сама культурна цінність може визнаватись рухомою за речовим цивільним правом, але нерухомою за публічним пам’яткоохоронним правом, що створює чималий простір для плутанини та казуїстики. Водночас для України, де суворе розмежування рухомих і нерухомих пам’яток поки що не має особливого практичного значення, оптимальнішим видається свідоме мовчання законодавця стосовно цього питання, як це спостерігається в чинному законі.

Справедливість такої думки легко проілюструвати й низкою інших неузгодженостей, у які вилилася позиція розробників щодо обмеження предмета Проекту. Так, поруч з поняттям нерухомого об’єкта культурної спадщини, у Проекті також вживається поняття «об’єкт культурної спадщини» і теж у розумінні нерухомого об’єкта. Таким чином, виникає питання про співвідношення цих термінів. Самих по собі дефініцій нерухомої культурної спадщини у Проекті міститься кілька, одне з яких можна побачити вже у преамбулі, яка насправді не має містити ніяких нормативних положень. Так само у ст. 1 і 2 повторюються по різному сформульовані визначення такого поняття як «об’єкт археологічної спадщини». При цьому йдеться лише про нерухомі об’єкти, хоча в назві терміна, на відміну від «нерухомих об’єктів культурної спадщини», це не підкреслюється. Дещо перетинається з цим поняттям і визначення архітектурно-археологічного об’єкта. Не завжди нерухомими є об’єкти науки і техніки, що згадуються у ст. 2 Проекту лише як різновид нерухомих об’єктів культурної спадщини.

Слід також звернути увагу, що Проект у своїй назві, окрім охорони нерухомої культурної спадщини, окремо вказує також на її збереження. Той факт, що терміном «охорона» не можна охопити всі основні відносини щодо пам’яток, важко заперечити. У міжнародних документах, з огляду на вплив концепції сталого розвитку, ми все частіше зустрічаємо, що heritage protection поступається місцем такому поняттю як heritagemanagement. Варто згадати, що й за радянських часів у законодавстві йшлося не лише про охорону, а й про використання пам’яток історії та культури. Натомість охорона і збереження є поняттями дуже близькими за змістом. Крім того, аналізований Проект пропонує дещо специфічне їх розуміння. Охорона у ст. 1, визначається дуже вузько, лише як діяльність органів влади, хоча в преамбулі й говориться, що охорона культурної спадщини також є обов’язком кожного громадянина. Під збереженням розуміється комплекс заходів, спрямованих на дослідження, консервацію, реставрацію, реабілітацію та регенерацію об’єктів нерухомої культурної спадщини. Функції зі збереження, відповідно до ст. 6 Проекту покладаються на спеціалізовані установи. Разом з тим у ст. 41 визначено, що таку діяльність також можуть самостійно провадити підприємства всіх форм власності і навіть фізичні особи. Якщо для юридичних осіб необхідна відповідна ліцензія, то для фізичних осіб ліцензію замінює кваліфікаційний сертифікат. Це порушує принцип рівності всіх суб’єктів перед законом, адже кваліфікаційний сертифікат є лише формою атестації і не належить ні до ліцензійної, ні до дозвільної системи. Таким чином, фізичним особам надано невиправдані привілеї, а юридичних осіб поставлено у завідомо невигідне становище.

 

2. Поняттєво-термінологічний апарат і мова Проекту

Проектом поглиблюються й без того суттєві поняттєво-термінологічні недоліки чинного пам’яткоохоронного законодавства. Спостерігається певна непослідовність і нелогічність у використанні таких понять як «нерухомий об’єкт культурної спадщини», «пам’ятка», «виявлена пам’ятка», «виявлений об’єкт культурної спадщини» тощо. Чинне законодавство розглядає об’єкт культурної спадщини як те, що існує саме по собі, а до пам’яток відносить лише об’єкти, занесені до Державного реєстру нерухомих пам’яток України. Первісно це давало змогу не ставити необхідність охорони об’єктів культурної спадщини в залежність від їх взяття на державний облік, як це було за радянських часів. Але з часом, унаслідок кількаразових змін до закону, створилася проміжна форма обліку так званих щойно виявлених об’єктів культурної спадщини. Проект ще більше ускладнює цю ситуацію. Саме поняття пам’ятки дещо розмивається. Відповідно до визначення, що міститься у ст. 1 Проекту під пам’ятками розуміються об’єкти нерухомої культурної спадщини, яким надано охоронний статус відповідно до законодавства. З цього можна зробити висновок, що інші об’єкти культурної спадщини не мають охоронного статусу, а отже не підлягають охороні. Утім, за таких обставин, Проект мав би називатися законом про охорону і збереження пам’яток, а не нерухомої культурної спадщини загалом. Разом з тим з аналізу решти тексту закону вбачається, що розробники розуміють під пам’ятками лише пам’ятки, внесені до Державного реєстру нерухомої культурної спадщини України. Проміжна форма обліку щойно виявлених об’єктів у Проекті зберігається, обростаючи додатковими суперечностями. Так, усі об’єкти культурної спадщини до вирішення питання про їх внесення до Державного реєстру вносяться місцевими органами охорони культурної спадщини до Переліків нерухомих пам’яток. Проект називає ці об’єкти виявленими пам’ятками, але статусу власне пам’яток вони не мають, до їх внесення до реєстру. При цьому в абзаці 2 ч. 1 ст. 16 вказується, що об’єкти нерухомої культурної спадщини, яким присвоєно статус пам’яток, підлягають занесенню до Державного реєстру, з чого можна зробити висновок, що статус пам’яток присвоюється до занесення до реєстру, але це суперечить іншим положенням Проекту. Крім того, відповідно до ч. 3 ст. 17 виявлені пам’ятки обов’язково заносяться до електронної частини Державного реєстру нерухомих пам’яток. Це, зі свого боку, потребує пояснень статусу такого внесення, яких у Проекті немає.

Як нами вже зазначено, в Проекті неодноразово прямо вказується на те, що виявлені пам’ятки не є пам’ятками в розумінні загального визначення, що дещо суперечить законам логіки. Ще незрозумілішою є відмінність виявленої пам’ятки від виявленого об’єкта культурної спадщини. Подекуди ці поняття вживаються як синоніми, а в деяких положеннях простежується думка, що виявленими об’єктами культурної спадщини відповідні об’єкти можна вважати з моменту фактичного виявлення і до занесення їх до Переліку нерухомих пам’яток. Разом з тим проект не конкретизує з якого моменту і який статус набувають об’єкти культурної спадщини, а лише повсякчас вносить нові суперечності.

Проект містить чимало інших прикладів термінологічної непослідовності. Часто можна спостерігати, що у назві статті йдеться про пам’ятки, а в самій нормі – про об’єкти, і навпаки (див., наприклад, ст. 46–48 Проекту). За дужки виноситься питання охорони не поставлених на жодний облік об’єктів, у чому спостерігається певний регрес порівняно з чинним законом, який передбачає охорону всіх об’єктів культурної спадщини, а в окремих випадках вказує на необхідність захисту навіть невиявлених об’єктів, що є дуже важливим у вітчизняних реаліях. Облік має бути не метою, а засобом охорони. Слід прагнути, щоб необхідність охорони пам’ятки не залежала від того, до якого переліку чи реєстру її внесено.

Мові Проекту загалом бракує юридичної суворості. Ряд формулювань на кшталт «розпланувально-просторова еволюція», «обмеження нерухомої культурної діяльності», «історико-містобудівна і середовищна цінність», «науково-обґрунтовані науково-технічні заходи», «немайнове право власності», «дискримінація нерухомої культурної спадщини», породжене публіцистикою поняття «міжнародне законодавство» тощо позбавлені як юридичного, так і будь-якого іншого сенсу. Подекуди трапляються й перефразування, які можна пояснити лише наміром упорядників уникнути тавтології при змістовно невиправданому збільшенні обсягу тексту. Так, для розмежування понять цінної та рядової історичної забудови у ч. 2 ст. 3 проекту в першому випадку використовується словосполучення «складові історичного довкілля пам’яток», а в другому – «елементи історичного оточення пам’яток», при чому мета розмежування понять явно не досягається, хоча йдеться про таку засадничу проблему як класифікація нерухомих об’єктів культурної спадщини за правовим статусом.

У тексті Проекту весь час вводяться все нові терміни, без огляду на системність і точність законодавчого тексту. Багато визначень, що містяться у ст. 1, згодом у зміненому вигляді наводяться в інших статтях. Часто після введення в текст скорочення вживається повна назва, або міняються місцями слова чи вносяться інші корективи до сталих термінологічних словосполучень.

У цьому контексті звертають особливу увагу питання охорони об’єктів комплексного характеру. Проект безсистемно оперує нескінченною кількістю різних понять та режимів: зони охорони, охоронні зони, охоронювані археологічні території, культурні ландшафти, історична забудова, історичні населені місця, історико-культурні заповідники і заповідні території. Усе це різнобарв’я повторює і ще більше поглиблює недоліки існуючої системи. Наведемо лише один приклад. Так, стосовно історичних населених місць у ст. 32 спочатку фактично вказується, що відповідним охоронним заходам в межах історичного населеного місця підлягають лише об’єкти і охоронні зони, які мають певний самостійний пам’яткоохоронний статус: заповідники, пам’ятки тощо (але ці об’єкти підлягають охороні в силу власних правових режимів). Згодом у цій самій статті вказується, що все історичне населене місце як комплексний об’єкт підлягає зонуванню з виокремленням охоронних зон пам’яток, зони регулювання забудови, зони охоронюваного ландшафту, зони охорони археологічного культурного шару тощо. Очевидним є те, що нічого крім плутанини і передумов для корупційних зловживань такий стан речей не створить.

 

3. Надмірні повноваження Міністерства культури України

Міністерство культури України, у законопроектах, які ініціює, щоразу намагається закріпити за собою якнайбільше повноважень у пам’яткоохоронній сфері. На шляху до такої централізації Міністерство завжди стикалося з тим, що існуюча система місцевих органів охорони культурної спадщини йому прямо не підпорядкована. Цю проблему розробники Проекту намагаються вирішити через надання Міністерству повноважень з державного нагляду за органами охорони культурної спадщини. Слід згадати, що на відміну від контролю, під державним наглядом до останнього часу традиційно розумівся лише прокурорський нагляд.

Міністерство також перебирає на себе повноваження, закріплені на сьогодні за Кабінетом Міністрів України. У цьому є певна раціональна складова, адже уряд упродовж останніх десятиліть неприпустимо мало уваги приділяв культурній спадщині, навіть не затвердивши ряд положень, прийняття яких прямо передбачене законом. Реєстрація пам’яток на рівні КМ України так само є надто складною і тому не виправдовує себе. Разом з тим пропонований Проектом підхід не має системи стримувань і противаг, адже Міністерство культури України самостійно виконуватиме більшість повноважень, саме для себе затверджуючи відповідні правила, зокрема у частині обліку пам’яток і надання різної дозвільної документації (проект, серед іншого, відносить цю діяльність до адміністративних послуг).

Відповідно до ст. 3 Проекту пам’ятки бувають лише державного значення і реєструються на рівні Міністерства культури України. Звертає увагу й положення щодо можливості надання Міністерством деяким унікальним пам’яткам статусу об’єктів національного культурного надбання. Тут фактично спостерігається певний плеоназм, адже культурна спадщина і культурне надбання – це синоніми, а відповідно до ст. 4 Проекту вся нерухома культурна спадщина є культурним надбанням народу України. Статус об’єктів національного культурного надбання до кінця не визначений у Проекті, проте з ч. 1 ст. 52 випливає, що до таких об’єктів можуть встановлюватись обмеження у питанні права власності. Таким чином, Міністерство на підставі своїх правил зможе оголошувати певні пам’ятки національним надбанням, що даватиме змогу вести мову про відчуження відповідної землі з приватної власності, а це може бути використане з корупційною метою.

Щодо значної частини питань реалізації Міністерством своїх повноважень містяться відсилання до підзаконних актів, натомість в інших випадках у Проекті закріплюються положення, які не прийнято наводити в законах, зокрема щодо створення конкретної юридичної особи – Центру Документації нерухомої культурної спадщини (в інших місцях – Національний центр документації нерухомої культурної спадщини).

 

4. Питання спеціального режиму охорони об’єктів ЮНЕСКО

Окремий розділ Проекту присвячений збереженню об’єктів, внесених і запропонованих до внесення до Списку всесвітньої спадщини ЮНЕСКО. Доручення про необхідність відповідного спеціального регулювання колись надав Міністерству культури ще колишній Президент України В. Ф. Янукович у своєму публічному виступі. Тоді простору для дискусій не передбачалося, але сьогодні є можливість перегляду цього хибного підходу. Існує міжнародний і національний правовий режим охорони певних цінних у культурному відношенні об’єктів, але в жодному міжнародному документі не передбачено необхідності створення особливого національного режиму саме для об’єктів ЮНЕСКО. Всі об’єкти ЮНЕСКО мають певний уніфікований статус з позиції міжнародного права, але в національному режимі це можуть бути заповідники, дендропарки, пам’ятки археології, архітектури, історичні населені місця тощо, статус яких може мати специфіку, але завжди має давати змогу зберегти ці об’єкти не лише для українського суспільства, а й для людства загалом. Виокремлювати особливий правовий режим для об’єктів ЮНЕСКО – означає констатувати неефективність всіх інших існуючих національних  режимів.

Ідеологічний бік питання полягає в тому, що Україна як держава має перейматися збереженням своєї культурної спадщини передусім з огляду на свої національні інтереси, а не лише через певні міжнародні зобов’язання. Слід піднімати рівень охорони всіх пам’яток, щоб він не лише досягав повного виконання, а й перевершував міжнародні вимоги і стандарти. Зводити всю пам’яткоохоронну діяльність до охорони лише кількох об’єктів на території України, які ЮНЕСКО вважає вартими уваги, не є припустимим.

Є й суто формальні недоліки пропонованого Проектом підходу. За таких обставин дублюються або й перекручуються норми ратифікованих міжнародних договорів, які й так є частиною нашого законодавства і мають пріоритетний характер. Так, наприклад, абз. 2 ч. 1 ст. 34 Проекту, де зазначено, що критерії для включення нерухомого об’єкта культурної спадщини до Списку всесвітньої спадщини визначаються настановами Центру всесвітньої спадщини по виконанню Конвенції про охорону всесвітньої культурної і природної спадщини, зовсім не має юридичного значення, адже національними законами це питання не регулюється.

Загальний висновок: пропонований проект Закону України «Про охорону і збереження нерухомої культурної спадщини» у разі свого прийняття не матиме наслідком прогресивних інституційних змін у пам’яткоохоронній сфері. Претендуючи на революційний реформістський характер цей акт навпаки заплутує відповідну сферу правового регулювання, формалізує і поглиблює вади існуючої системи, а незначні прогресивні новації просто губляться у загальному контексті і, очевидно, не матимуть вирішального значення.

 

Експерт групи «Культура»
Реанімаційного пакету реформ,            
кандидат юридичних наук                                                        О. О. Малишев

Схожі публікації

Коментарі (2)

 

*** | 31 січня 2016 15:28:48

Відсутність фахівців при розробці законів - злочин.

Відповісти

*** | 31 січня 2016 15:29:00

Відсутність фахівців при розробці законів - злочин.

Відповісти

Новини

Події

Журнал
«Музейний простір»

Актуальний номер - № 4(14) за 2014 рік

вологість:

тиск:

вітер:

вологість:

тиск:

вітер:

вологість:

тиск:

вітер:

вологість:

тиск:

вітер:

Рейтинг

Календар

Лютий 2019

Пн Вт Ср Чт Пт Сб Нд
    123
45678910
11121314151617
18192021222324
25262728   
Січень | Березень